宏观经济研究报告：央地财事关系失衡了么？

四中全会《决定》显示央地财税体制改革是下一阶段改革的重点工作之一。本文详细梳理了中国财政收支体系及央地财事关系，希望能从方法论角度厘清关于这一问题的部分线索。11 月5 日，十九届中央委员会第四次全体会议研究通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《决定》提到“理顺中央和地方权责关系……优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”。

    财政收支观察的关键可以概括为“预算四本账、三套资金腾转机制、五条收支记账规律”。

    观察真实的央地财事关系之前，我们先来梳理预算四本账及资金腾转机制，并将目前已知的细碎腾转细节进行总结，归纳得到三套资金腾转机制和五条收支记录规律。这是理解央地财事关系的基础。

    我国现行预算体系包含四条预算线索。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，即通常所说的预算四本账。四本账各司其职，规模存异。

    既有的资金腾转细节可归纳为三条机制。资金腾转看似繁琐，略去细节而探其本质，可总结为跨账、跨期和跨级三套机制，分别描述预算四本账之间、会计年度之间、央地层级之间的资金腾转逻辑。

    预算四本账的记账规则可总结为五条规律。一）预算账本收支科目可分为“常规收支”和“调节项”两类；二）账本一和账本三对账本四的跨账资金腾转记录在各自账本的常规收支项中；三）央地之间的跨级资金腾转一般记录在常规收支中。跨期和部分跨账调整主要记录在收支调节项中；四）收入端调节项主要记录上年结转资金和其他资金调入；五）支出调节项主要记录结转下年使用资金项、补充预算稳定调节基金项和直接调入第一本账资金项。

    央地收支口径修复：准确还原央地真实财事关系。

    我们以资金腾转机制和收支记账规律为逻辑线索，推导央地预算收支口径修复方法，还原央地真实收支情况。

    央地收支口径修复的三个步骤。步骤一，基于跨期和跨账资金腾转机制修复得到当期实际央地收支。步骤二，基于跨级资金腾转机制进一步修复得到央地实际的本级收支。步骤三，考虑举债收入补充，最终修复得到央地当期真实花在本级的支出和对应收入。

    口径修复前后央地账面和真实收支存异。收支口径的三重修复对央地四本账收支影响程度不同，经过三重修复之后，收支与原始账面收支存在一定数据差异。也就是说单纯的原始账面数据掩盖了央地本级政府的真实收支信息。准确观察央地收支情况，口径修复有其必要性。

    央地财事关系再评估：当前关于央地财事关系失衡判断的一些认知局限。

    当前关于央地财事失衡的判断存在一定认知局限，原因有三：一则将分析局限于财政“账本一”，即习惯以一般公共收支这本账为默认前提；二则忽略复杂的资金腾转和会计记账方法；三则采用“以支定收”的央地财事判断标准。事实上修复口径之后我们发现央地财事关系并非直观所示那样存在明显“失衡”。

    原始账面数据显示央地财事关系失衡主要体现在账本一。原始账面收支数据展露的信息为：账本三和账本四中的央地收支比重较为统一，即中央政府占央地总收入的比重与支出比重相契合；账本一和账本二的央地收支占比存在分歧，均表现为中央收入占比高于地方，即通常认知下的中央“超收”、地方“超支”，或者说央地财（财税收入）事（支出责任）不匹配现象，账本一这种失衡表现的尤为明显。

    所谓央地财事关系失衡指的是地方常规收支占比分歧。口径修复之后账本一和账本二的央地财事关系基本匹配，即地方占总支出的比重和收入占比基本一致。其他账本口径修复之后，央地收入分配比例和支出分配比例的拟合度提高，即央地财事关系的均衡程度进一步提高。可见既有对央地财事关系失衡的判断，针对的是修复前的账面收支，亦为央地常规收支分配比例失衡，而修复后口径并不支持该判断。

    从修复后收支口径来看央地财事关系并未失衡。既有央地财事关系失衡判断，一则仅针对账本一中的央地关系展开探讨；二则忽略了预算账本的收支口径调整，故而所得结论存在一定局限。修复央地真实本级收支情况，可以还原得到更为全面的央地财事关系，事实上央地财事支出占比较为均衡。

    未来财税改革进一步捋顺央地财税关系的大方向会是什么？

    真实的央地收支较为均衡意味着，捋顺央地财税关系并非简单地根据既有央地支出占比，机械调整常规收入以谋求收支两端匹配。下沉地方财权（即提高地方政府在税收收入中的分享比例）本身并不会扩大地方政府的总量收入，只不过将原来由中央政府“超收”转化而来的转移支付及税收返还，替换成了地方本级税收收入，央地以及地方总收入蛋糕实际上没有变化。更为重要的是，中央对地方实施转移支付时综合考虑不同地区经济状况及地方财税压力，故而转移支付内含一定的平抑地区差异的考量。与之相反，普遍下沉财权将带来地区间的收支进一步分化。

    我们认为未来财税改革捋顺央地财事关系重点考虑的将是税制设计的科学性以及央地职能划分，最终目的是在稳定的宏观运行环境中建立兼顾公平和效率的财政体制。我们将在本系列下一篇中对此做出进一步探讨。

    核心假设风险：财税改革进程超预期；房地产调控政策超预期。